兒童是祖國的未來，社會的明天。近年來，伴隨我國城鎮化進程的加快，農村留守兒童問題日益凸顯。據相關數據顯示，截至2014年8月，我市總人口792.62萬人,其中18周歲以下兒童183.11萬人,占總人口的23.10%?，F有農村留守兒童 42 萬人，占兒童總數21.88%。10月衡陽市婦聯調研組深入衡山縣、衡東縣、祁東縣，通過聽取情況匯報、發放調查問卷、實地走訪、座談討論等形式，對我市農村留守兒童的基本情況、存在的主要問題及原因進行了專題調研?，F將有關情況報告如下：

一、農村留守兒童的基本成長環境

經過30多年的改革開放和發展建設，我市經濟實力顯著提高，人民生活明顯改善?！笆濉币詠?，全市基本公共服務體系建設取得了明顯成效。城鄉免費義務教育全面實施，安排了專項補助資金，推進義務教育合格學校和農村公辦幼兒園建設，加快農村中小學寄宿制學校建設。開辟“綠色通道”，免費接收農民工子女入學。啟動留守流動學生動態調查管理機制，積極開展“希望工程”、“春蕾計劃”、“金秋助學”及“愛心媽媽關愛留守兒童”等結對幫扶活動。社會保險制度逐步由城鎮向農村擴展，保障水平逐步提高，城鄉社會救助體系和社會福利體系基本形成。城鄉基層醫療衛生服務體系逐步健全，目前已有10個縣市區兒保門診規范化建設達標，爭取鄉鎮衛生院、重大疾病防控、農村學前教育、衛生監督、社會養老服務體系建設等127個項目資金，爭取中央投資21.98億元，建成了一大批婦女兒童事業項目。公共博物館、紀念館、公共圖書館、文化館、科技館等有利于兒童成長的公共文化設施逐步向兒童免費開放。全民健身穩步推進。公共服務財政投入顯著增加。從總體上看，我市針對農村留守兒童的基本公共服務的體系框架已初步形成，留守兒童上學、就醫、社會保障、文化生活等難點問題得到有效緩解。但是，在農村留守兒童這一特殊群體中情感關愛嚴重缺失、人身安全堪憂等問題仍然突出。在情感關愛方面，農村留守兒童由爺爺奶奶或外公外婆隔代監護的占80%以上；寄養監護的約占15%；“以大帶小”無人監護的約占5%。青少年時期是品德、性格形成和發展的關鍵時期，而他們的父母在孩子出生幾個月或是周歲后就外出務工，有的一年甚至多年難得給孩子打個電話，寫一封信，見一次面。在衡東城關一小“留守兒童之家”之“愛的訴說”——給爸爸媽媽的一封信張貼欄和心愿墻上，我們看到95%以上留守兒童最大的愿望是父母能多陪伴自己。這種生理和心理上長期缺乏父母關愛，年幼的留守兒童都有孤單無助感和對父母強烈的思念，長年的內心封閉、情感冷漠、行為孤僻、自卑抑郁等特征較為明顯，甚至導致親情失落，心理失衡，怨恨社會，成為違法犯罪的“問題少年”。在人身安全方面，農村留守兒童上下學途中的交通安全、意外事故等尤為突出。由于從家里到學校的距離有近有遠，父母外出務工，小孩上下學有的由校車接送；有的監護人接送，有的無人接送。兒童好動、好玩、好奇心強，缺乏足夠的自我保護能力和安全意識，導致遭遇交通事故、溺水、觸電等意外傷害的機率增加，被操縱、唆使而違法犯罪的危險系數加大，也容易成為拐賣、性侵等刑事犯罪的對象。

二、我市農村留守兒童關愛服務的典型模式

解決農村留守兒童問題是一項長期的系統工程，是關系到國家未來發展的戰略工程，是為民之策、惠民之舉。建立健全農村留守兒童關愛服務體系關鍵是以政府為主導，努力探索構建留守兒童政府主導定位、父母監護到位、學校教護換位、社會管護補位的“四位”系統網絡。近年來，市委、市政府把關心留守兒童工作擺在重要位置，在農村留守兒童關愛服務體系建設方面進行了大膽的嘗試和探索，取得了較好的成效。調研組在實地走訪調研中發現我市農村留守兒童關愛服務工作方面已逐步形成自己的特色化關愛服務。

1、政府主導定位不錯位。政府作為公共服務主體，承擔著解決留守兒童問題的主要責任和義務。加強農村留守兒童關愛服務體系建設要突出政府的主導作用，整合資源，搭建平臺，做好頂層設計，著力完善領導機制，健全工作機制，建立考核機制，從公共政策、公共財政、公共教育服務、公共衛生服務、社會福利和就業服務等方面為留守兒童提供支持。我市各級黨政部門高度重視，大力支持農村留守兒童關愛服務體系建設。2014年9月召開了全市農村留守兒童信息數據庫建設工作會，舉辦了衡陽市農村留守兒童信息數據庫建設培訓工作會，把全市農村18周歲以下、父母雙方或一方外出務工在6個月以上的兒童均將納入此次統計對象范圍內。在2015年1月31日前將建成數據覆蓋率100%、錄入準確率達95%以上的全省首個由市州政府婦兒工委、婦聯自主建立的留守兒童信息數據庫，實行政府部門聯動、資源平臺共享、動態數據對接管理、后期項目支撐模式。衡東縣將關愛農村留守兒童工作納入對新農村建設工作隊的考核內容，并自2014年起增加團縣委和縣婦聯關愛留守兒童工作預算經費各48萬元，用于加強農村留守兒童陣地建設，開創了政府對留守兒童生活學習投入專項資金的先例。

2、父母監護到位不缺位。家庭是孩子的第一課堂，父母是孩子的第一任教師，父母對孩子的成長起著決定性作用。父母監護到位一方面要加強教育指導，倡導、鼓勵留守兒童家長外出務工時盡量留一人在家撫養和教育子女，或返鄉就近創業就業，從源頭上減少留守兒童數量。另一方面強化父母責任意識，逐步樹立重視家庭教育、榜樣示范、情感交流和行為糾正的科學教育觀。如祁東縣突出父母監護的主體地位，搭建親子交流平臺，設立“親情關愛日”，指導留守兒童給家人每月打1次親情電話；建立家校聯系制度，每學期召開2次家長會，進行3次家訪，加強與監護人的溝通，幫助家長全方位參與、全方面了解孩子的成長，讓親情關愛無處不在。衡東縣成立“代理家長”隊伍，建立留守兒童代理家長檔案，加強“代理家長”的交流管理，定期開辦臨時監護人培訓班，傳授科學的家庭教育理念和方法。

3、學校教護換位不逃位。在解決農村留守兒童存在不同程度的親情和家庭教育缺失弱化問題上，學校要主動挑起教護之責，優化配置教育資源，拓展城鎮中小學容量，加強農村寄宿制學校建設；增加農村教師編制，鼓勵教師擔任“代理家長”，積極改善留守兒童的生活狀態和營養條件；建立心理咨詢室、配備專職人員，加強留守兒童的心理健康教育。如衡東縣城關一小建立五項關愛制，即信息卡制、留守兒童輔導制、留守兒童教育代理制、留守兒童代理家長制、留守兒童結對關愛制；每學期初對“留守兒童”開展細致調查，建立“留守兒童”檔案，詳細記錄他們的學習、生活、心理、安全、健康狀況等；成立“留守兒童之家”，設立了留守兒童心理咨詢室、親子交流室、圖書閱覽室、文體活動室，配備了電話、電視、DVD、電腦、圖書、乒乓球臺和羽毛球場地，定期開通親情電話、親情視頻，開展心理咨詢、情感教育等活動。

4、社會管護補位不越位。加大文化建設和媒體宣傳力度，引導構建留守兒童關愛服務體系的精神支撐，營造關愛留守兒童健康成長的良好社會環境。廣泛動員組織社會各界力量，建立關愛農村留守兒童志愿服務隊伍，通過志愿者和社會各界的實質性關愛和幫扶，在一定程度上彌補公共財政資源的不足，解決留守兒童的實際困難，共同構建社會管護體系。如衡山縣依托電視、報紙、網站等各大媒體，制作留守兒童電視短片，紀實報道困難留守兒童的生活現狀，全方位展示關愛留守兒童活動實況，動員全社會力量共同參與、共同關注。深入機關、學校、企事業單位，招募“關愛使者”，組建了“愛心媽媽”、“愛心姐姐”等志愿服務隊，開展結對幫扶活動，為當地留守兒童進行學習輔導、心理輔導和愛心捐助，為農村留守兒童創造了一個溫暖大社會環境。2014年5月白果鎮樹楓村油麻組一對愛心夫妻針對留守兒童創辦了“泉蓉書香院”，把書院開支納入其家庭企業預算，動員熱心人士主動贊助、鄉親共同參與，通過聘請老師施教輔導，開展勵志文體活動，建成了一個集中學習輔導、閱讀求知和健康娛樂的公益平臺，開創了一條民間個體組織關愛服務農村留守兒童的新路子。

三、我市農村留守兒童關愛服務體系建設存在的問題

目前，我市基本公共服務供給不足、發展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全農村留守兒童關愛服務體系仍然面臨許多困難和挑戰。一是法規政策不健全。留守兒童問題雖早已得到社會各界的廣泛關注，但目前還沒有一個專門的法律法規對農村留守兒童權益實施保護?，F有的法律法規也只是通過個別原則性條款和未成年人有關的法律法規來保護留守兒童權益，缺乏針對性，難以保障相關權益的維護和實現。與留守兒童相關的政策規定散見于勞動力轉移和農民工等規定中，缺乏可操作性和剛性，不易落實。二是工作協調統籌不夠。整體上看，各級都建立了留守兒童工作組織，但對各成員單位統籌協調力度不夠，沒有形成制度化、常態化、長效化的管理辦法和工作機制。各部門單打獨斗、未能形成合力.如婦兒工委辦公室作為統籌協調部門，在整個運轉中缺乏實際話語權；婦聯等群眾組織自身職能存在局限性，缺乏人員和經費保障；其他民間組織也受人力、物力和財力限制；加之有的部門履職不充分、落實不到位，造成農村留守兒童關愛服務人人喊管人人都管，卻又呈現管理主體缺位，各地留守兒童工作發展不平衡的現象。三是專項經費投入不足。當前，除了一些社會兒童基金外，我國從中央到地方各級財政中還沒有設立專門針對農村留守兒童的專項經費。有關部門開展留守兒童關愛活動也沒有直接的工作經費來源，只有擠占辦公經費，或是募集愛心捐款。目前，已建成的農村留守兒童關愛服務陣地，也由于缺少項目支撐和資金支持，普遍存在設施單一、缺少后續運行經費和專職工作人員，開放時間較短、利用率較低等問題，開展的關愛服務活動缺乏長效機制，不能形成常態化和制度化，難以滿足農村留守兒童的實際需要。四是關愛服務質量有待提升。各地、各相關部門對留守兒童的關愛活動大多以節慶日為契機，集中在春節、兒童節等重要節點開展走訪慰問和一次性捐助，對留守兒童生存發展的重點難點問題關注解決的還不夠，存在短效、小面、淺層的特點，不能長時效、廣范圍、根本性地解決問題。各方監督力量關愛工作力度還不夠，沒有形成密切銜接的管護服務網絡，出現了監護空白現象。五是留守兒童關愛服務陣地易建難管、難以充分發揮作用。目前，我市對農村留守兒童開展關愛服務工作的陣地主要有兩大塊。一是大力開展農村寄宿制學校建設，為農村留守兒童集中提供學習、心理、健康等關愛服務。另一陣地就是在農村留守兒童較為集中的村、社區建立“留守兒童之家”，當然，也有部分學校也建立了“留守兒童之家”。但是，由于農村學校教育經費、教學設施、師資力量嚴重短缺。如衡東縣城關一小教師現有教師131人，41個班級，學生3389人，最大班額99人，最小班額72人，每個教師平均要教26個學生，師生比例嚴重失調。學校背負應試教育、社會輿論和家長責任的三重壓力，在其自身有限的教育資源條件下，教師無法做到對所有留守兒童的周到照顧。而村、社區的關愛服務更為有限，沒有較為固定的關愛志愿者，志愿者缺乏相關專業知識，沒有資金保障，閱覽室、科技室、心理咨詢室、衛生室等基礎配備嚴重不足，等等，都導致學校和“留守兒童之家”作用發揮受限，導致農村學校師生活動空間狹窄、課余生活單調、活動場所簡陋、活動內容單一、活動頻率稀少。六是民間關愛服務機構缺乏政策體制支持、難以持續發展。多數的民間組織都是愛心人士自發組織，以各自特有的方式，進行助學、助困、助殘、助教、社區服務、貧困救助、交通和消防安全、環保、醫療救助、青少年幫教、義賣募捐、公益性文藝宣傳等愛心活動，這些民間組織對社會的發展起著積極向上的作用。然而，諸多本著公益為民的組織在建設發展過程中卻面臨很多問題，既存在組織內部規范不夠健全，如組織規章制度不完善，或雖有完善的制度，但由于專職人員過少、財力不足等原因，其目標和宗旨難以有效實現；也存在管理體制不夠健全的問題。國家目前對民間組織實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制設計，這種設計造成民間組織進入社會的門檻過高，使許多具有“合理性”的組織無法取得“合法性”外衣而游離在制度保護之外，影響了民間組織的設立和作用發揮；大量社會需要的組織找不到業務主管單位而無法登記。而且，民間組織法規體系尚不健全。在稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險等方面缺乏健全的政策規定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監管難、吸引人才資金難等難題。

四、相關對策和建議

關愛農村留守兒童是全社會共同的責任和義務。作為一項系統的社會工程，如何構建更有效的農村留守兒童關愛服務體系，是當前關愛留守兒童工作中亟需探索、解決的新課題。加強農村留守兒童關愛服務體系建設，家庭是關鍵，學校是依托，社會是支撐，政府是主導，為此，我們建議：

1、加大司法保護力度，完善法律法規。一是在修訂法律法規時增加保護留守兒童的具體條款，完善留守兒童生存發展權、監護和委托監護等規定，進一步完善委托監護制度，明確兒童享受父母親情和關愛權益，保障兒童身心健康發展，不讓“留守兒童”變成“問題兒童”。 二是建議加大相關法律法規的宣傳力度，提高留守兒童及其監護人的維權和守法意識，強化家長履行對子女的監護教育責任意識。三是建議暢通留守兒童權益保護、法律援助綠色通道，加大對侵犯留守兒童權益違法犯罪行為的打擊力度。四是建議加大預防留守兒童違法犯罪的工作力度，減低留守兒童違法犯罪的比率。

2、彰顯政府主導地位，做好頂層設計。健全工作機制，形成關愛留守兒童的強大合力。一是建議政府將留守兒童工作納入本地經濟社會發展總體規劃和建設社會主義新農村的總體部署。按照“屬地管理、分級負責、分層落實”的原則，建立市、縣、鄉、村四級責任體系，明確工作需求，強化責任擔當。二是建議強化政府婦女兒童工作委員會辦公室職能，賦予考評話語權。通過實行目標任務分解和督查考核的辦法，建立科學的考評和獎懲機制，將農村留守兒童關愛服務體系督促考評結果納入當地黨委政府、相關職能部門和相關負責人的年度目標管理考核，定期開展專項督查，解決突出問題，推廣典型經驗，表彰先進典型，切實保障留守兒童關愛服務體系的各項措施取得實效。三是建議地方政府加快改革步伐，出臺優惠政策。一方面大力發展地方經濟，支持鼓勵農民工返鄉創業就業，從源頭上逐步減少農村留守兒童數量。另一方面加快戶籍、教育、醫療、社保等制度改革，放寬落戶、入學、就醫等條件，支持農民工舉家轉移，讓“留守兒童”變成“隨行兒童”。

3、堅持“兩條腿走路”，形成關愛合力。一是建議設立農村留守兒童專項資金，保證經費投入。一方面依據留守兒童群體規模，將工作協調機構、相關部門的辦公經費納入地方政府年度財政預算；另一方面面向社會多渠道籌集農村留守兒童關愛資金，把政府和社會財力結合起來，重點保障農村留守兒童關愛服務體系中專職人員隊伍、陣地建設、專項活動、家庭教育指導等專項經費的落實。二是建議引進專業社會工作者機制，探索有償代管新模式。將關愛留守兒童工作整體納入政府民生工程，根據農村留守兒童的需要設計相應的公共服務產品，建立政府與婦聯組織、婦聯組織與社會民間組織委托與被委托、授權與被賦權的合作關系，按照市場化、項目化、社會化的運作手段和“政府委托、婦聯指導、社工承辦、社會參與”的工作模式，推進政府購買社會組織服務項目，以規范化的管理和長效的服務，解決農村留守兒童中存在的突出問題。三是建議充分發揮社會群團組織的優勢，壯大留守兒童關愛隊伍。一方面要優化配置教育資源，拓展城鎮中小學容量，加強農村寄宿制學校建設，增加農村教師編制，鼓勵教師擔任“代理家長”，適當配備心理、生活教師，針對留守兒童特殊需求，提供有針對性的關愛幫扶。同時要充分發揮群團組織的優勢，調動社會各界的積極性，加大“愛心媽媽”、“知心姐姐”、“愛心代理家長”等關愛志愿者隊伍的招募力度，壯大關愛隊伍，強化培訓管理，根據就近原則，規范和深化“代理家長”與留守兒童結對幫扶工作。另一方面加強對民間關愛組織、志愿者團體的管理、指導和支持。引導、鼓勵民間資本和社會力量興辦托幼、文化補習、暑期托管、文化娛樂等適應農村特點的服務機構。